Setor de ferrovias tem promessa de oito leilões em um ano

Após décadas de estagnação ferroviária, o governo federal está apostando todas as fichas na Política Nacional de Outorgas Ferroviárias para salvar o setor. A maior carteira de projetos para ferrovias na história recente do país busca responder a um paradoxo antigo: o Brasil é um país continental e exportador, mas depende majoritariamente de rodovias para escoar sua produção – um modal caro, poluente e pouco eficiente.

Mas será que, da forma como está sendo desenhada, a política de outorgas dará conta de resolver décadas de pouco investimento e reavivar um setor cheio de desafios históricos? Essa é a ideia do governo, ao menos, que aposta no sucesso das concessões rodoviárias realizadas nos últimos anos para repetir a dose com as ferrovias.

Quando lançou o plano, no final de 2025, o ministro dos Transportes, Renan Filho, foi categórico: “É uma política nacional inédita, com alinhamento dos projetos a práticas de estruturação mais modernas, à modelagem econômica e financeira também, uma política alinhada à definição de regras contratuais que nós trouxemos do ambiente rodoviário para ferrovias”.

Leilões contemplam 9 mil quilômetros de ferrovias e injeção de R$ 600 bilhões no sistema

De acordo com o Ministério dos Transportes, a política de outorgas ferroviárias embute diretrizes de planejamento, governança, sustentabilidade e um novo modelo de captação de fundos, que combina recursos públicos e privados. São previstos oito leilões englobando mais de 9 mil quilômetros de ferrovias, com injeção de R$ 600 bilhões no sistema.

Um instrumento bem-vindo, acreditam especialistas. Mas que na prática se assemelha mais a uma política de concessões do que outorgas propriamente ditas – já que estas poderiam englobar de forma mais incisiva as autorizações, instrumentos legais que permitem não apenas centralizar na União os planejamentos e definições, mas envolver o setor privado para propor projetos, avaliar riscos e descentralizar decisões. 

“Uma política nacional de outorgas deveria incluir concessões e autorizações ferroviárias, além de maior cooperação com estados da federação. O atual governo tem priorizado o modelo de concessões em detrimento das autorizações, embora tenha feito algumas autorizações pontuais, como a ferrovia de celulose da Arauco, no Mato Grosso do Sul, e o projeto de escoamento de minérios da Cedro, em Minas Gerais, por exemplo”, lembra o consultor e mestre em Transportes pela Universidade de Brasília (UnB) Marcos Kleber Felix.

Já o governo defende que não se trata de priorizar um instrumento em detrimento do outro e, sim, uma complementariedade entre ambos em virtude do tipo de estratégia. Segundo o Ministério dos Transportes, as concessões estruturam os grandes corredores logísticos nacionais, enquanto as autorizações viabilizam ferrovias de alimentação, conectando polos industriais e regiões produtoras a esses corredores.

Corredor Minas–Rio será a referência do programa

Nesse sentido, segundo o ministério, a Política Nacional de Outorgas Ferroviárias veio para organizar e padronizar o modelo de concessões, uma vez que as autorizações já estão disciplinadas pelo Decreto nº 11.245 de 2022, que regulamenta a Lei das Ferrovias (14.273/2021) – o que, para o governo, vem preencher uma lacuna regulatória e consolidar um sistema ferroviário nacional mais integrado.

Seguindo esse raciocínio, da lista de desestatizações anunciada o Corredor Minas – Rio é o único estruturado como chamamento público, seguindo o modelo de autorização ferroviária. Se atrair investidores para operar seus 740 quilômetros de trilhos, pode servir para outras ferrovias ou trechos subutilizados. A proposta, segundo o ministério, é permitir que o setor privado explore, mediante autorização, trechos públicos atualmente ociosos, promovendo sua recuperação e operação.

Para isso, foi estruturado um programa específico para reativar aproximadamente 10 mil quilômetros de linhas ociosas ou paralisadas, com base em estudo elaborado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O chamamento público do Corredor Minas–Rio será a referência do programa, batizado “Ferrovias Inteligentes”.

Poucos meses, muitos leilões

A Política Nacional de Outorgas Ferroviárias vem com o desafio de realizar um grande número de leilões em curto espaço de tempo. Oito certames em apenas um ano é algo inédito no Brasil, e os projetos dependem de aportes públicos consideráveis (dos R$ 600 bilhões previstos em investimentos, pelo menos R$ 140 bilhões são prometidos dos cofres da União).

“Isso se assemelha ao que ocorreu com o PIL I e o PIL II, que eram ambiciosos, mas não se sustentaram do ponto de vista do financiamento, segundo as avaliações do mercado à época”, lembra Felix.

Ele se refere aos Programas de Investimento em Logística I e II, de 2012 e 2015, respectivamente.  O PIL I, lançado com a meta de direcionar recursos públicos e privados para ampliar rodovias, ferrovias, portos e aeroportos, tinha ambição de mobilizar investimentos e modernizar a logística nacional, mas acabou sendo atravessado pelos eventos político-econômicos turbulentos entre 2013 e 2016 que limitaram sua execução efetiva, fazendo com que muitos projetos – especialmente no modal ferroviário – não saíssem do papel como planejado. 

Oito certames em apenas um ano é algo inédito no Brasil.

Já o PIL II, com previsão de quase R$ 200 bilhões em investimentos e mecanismos mais flexíveis de concessões, foi considerado um avanço na estruturação de modelos de participação privada, mas não promoveu mudanças estruturais profundas nem resultou em um boom de nova infraestrutura ferroviária, refletindo uma continuidade do investimento em concessões existentes e melhorias pontuais em vez de uma reconfiguração sistêmica do setor.

Para Marcos Felix, em qualquer cenário é necessário reconhecer o protagonismo do investimento privado e oferecer segurança regulatória para que o mercado continue ampliando aportes no setor. “Se (a nova política nacional de outorgas ferroviárias) é viável tecnicamente? Essa é uma resposta que será dada pelo TCU (Tribunal de Contas da União) nos próximos meses através da análise prévia dos editais dos leilões”, avalia.

As ferrovias que estão no cronograma

O Ministério dos Transportes afirma que, até agora, o cronograma previsto deve ser seguido, mas ressalva que eventuais ajustes são possíveis em função das análises dos processos na Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e no TCU. No trâmite normal, os processos passam por análise técnica da agência para depois seguirem ao TCU, que assegura controle e segurança jurídica.

Na carteira ferroviária, a Estrada de Ferro EF-118, conhecida como Anel Ferroviário Sudeste, está em análise no TCU. A Malha Oeste será encaminhada ao TCU em abril.

O Corredor Minas–Rio está em fase final de análise na ANTT. Na sequência, será aberta audiência pública da Malha Sul, contemplando os estados do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul.

O corredor Leste-Oeste (Fico-Fiol) será apresentado posteriormente, e ainda neste semestre está prevista a abertura de audiência pública da extensão norte da Ferrovia Norte-Sul (trecho Açailândia–Barcarena, entre Maranhão e o Pará).

Em relação à Ferrogrão, o ministério informa que no momento atua junto ao TCU para reverter entendimento técnico que apontou pela paralisação do projeto. A avaliação é que a solução ferroviária organiza o fluxo logístico em corredor estruturado, evitando a expansão desordenada do transporte rodoviário.

Quando questionado sobre a atratividade de investimentos pelo setor privado para os projetos, o governo diz que mantém diálogo com investidores nacionais e internacionais que têm demonstrado interesse na carteira.

O tamanho do desafio

Todo mundo se pergunta por que o Brasil não tem ferrovias eficientes enquanto vive com rodovias sobrecarregadas. Um modal que simplesmente não dá conta do que precisa transportar e que, a cada ano, vê seus problemas se agravarem em virtude da maior quantidade de carga transportada e uma infraestrutura que não acompanha a demanda.

É sistêmico e histórico. O relatório técnico do grupo de trabalho da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado, lançado em novembro do ano passado, aponta que embora o país possua cerca de 30 mil quilômetros de trilhos instalados, praticamente a mesma extensão registrada nos anos 1920, apenas cerca de 12 mil quilômetros estão plenamente ativos para transporte de cargas.

Isso significa que quase dois terços da malha estão abandonados ou subutilizados, resultado da falta de investimentos consistentes nos últimos 100 anos. A malha nominal de hoje, que só existe no papel, é a mesma de 1920, e naquela época era 100% operacional.

Embora o país possua cerca de 30 mil quilômetros de trilhos instalados, praticamente a mesma extensão registrada nos anos 1920, apenas cerca de 12 mil quilômetros estão plenamente ativos para transporte de cargas. 

A obsolescência da malha ferroviária e o abandono de ramais antieconômicos é um fenômeno natural e comum internacionalmente, segundo Marcos Felix. Mas, aqui, o que agravou o cenário foi a ausência de investimentos no setor por um período muito longo. “Um fenômeno mais particular do Brasil: o erro de política pública ao focar todas as fichas no rodoviarismo”, compara.

O documento ressalta que, diferentemente de países como Estados Unidos e China, que expandiram e modernizaram suas redes com planejamento estratégico e investimentos contínuos, o Brasil entrou em trajetória de retração desde a década de 1930. 

Em todo o mundo, as ferrovias foram inicialmente construídas pela iniciativa privada entre 200 e 100 anos atrás, em uma época em que a logística era baseada em barcos a vapor e estradas carroçáveis. As ferrovias perderam muito espaço para as rodovias pavimentadas, para a aviação e para navegação aquaviária cada vez mais moderna e eficiente.

“Então, em muitos locais do Brasil onde os transportes são feitos a menos de 500 quilômetros de origem a destino é muito difícil a ferrovia conseguir competir”, reflete. Mas estamos falando de um país continental, onde cargas atravessam uma quilometragem bem maior do que essa em carrocerias de caminhão.

“O Brasil não conseguiu construir uma rede ferroviária gigantesca como a dos EUA, que alcançou mais de 300 mil quilômetros de trilhos antes de 1915. E isso fez toda a diferença para a obsolescência brasileira.”

Hoje, o modal ferroviário responde por apenas 17,69% das toneladas-quilômetro úteis (TKU) movimentadas no país, enquanto o rodoviário concentra cerca de 65%, refletindo o desequilíbrio na alocação de recursos públicos. 

Outros erros históricos

Além da falta de investimentos públicos e privados em ferrovias, decisões técnicas do passado também comprometeram o setor. Diferentemente do que foi feito na Inglaterra em 1833 e nos EUA nos anos 1860, o Brasil nunca consolidou a malha em uma única bitola – a distância entre os trilhos.

“Temos uma fragmentação estrutural da rede em duas bitolas: uma malha antiga, majoritariamente métrica, com baixa capacidade e pouca competitividade frente ao transporte rodoviário – a exceção é a linha duplicada da Vale entre o quadrilátero ferrífero de Minas Gerais e os portos capixabas. E outra mais moderna, em bitola larga, voltada principalmente ao transporte de grãos e minério em longas distâncias”, menciona o consultor. 

Com trilhos variando entre 1m e 1,6m, fica impossível garantir que todo trem circule em qualquer trecho. Isso impacta na manutenção de corredores logísticos longos e resulta em custos de operação maiores, com uma logística que demanda mais transbordos.

Além disso, o Brasil não investiu em trens de alta velocidade como o mundo desenvolvido começou a fazer nos anos 1960 – uma somatória de fatores que desfavoreceu o setor ferroviário por aqui. Para o consultor Marcos Felix, a Lei das Ferrovias de 2021 é uma tentativa de desfazer alguns desses erros.

“Um dos erros foi tirar o mercado privado da ferrovia, algo que perdurou por muito tempo. Já tivemos mais de 45 empresas independentes no Brasil. A estatização, portanto, foi um erro. Os contratos de concessão de 30 anos em vez de privatizar todo o sistema ou ao menos concedê-lo a mais longo prazo, como o México fez, foi outro erro. Não ter investimentos públicos baseados em demanda foi outro erro. Enfim, a lista é longa”, enumera o consultor.

Com exceção da Ferrogrão, o pacote de leilões tenta endereçar justamente essas malhas que estão sucateadas e cujos contratos vencem entre 2026 e 2027. Se os leilões fracassarem, a alternativa será a prorrogação emergencial dos contratos atuais.

O Ministério dos Transportes assegura que haverá critérios mais claros de gestão, devolução racional de ativos e alinhamento às diretrizes da política ferroviária – garantias estas que seriam dadas por portaria (532) publicada em 2024. Essas prerrogativas, aliás, serão aplicadas em concessões em que o governo optou por não fazer nova licitação e, sim, a renovação de contratos – caso das ferrovias Transnordestina Logística (FTL), Tereza Cristina (FTC) e Centro-Atlântica (FCA).

“Estamos, portanto, diante de um momento historicamente decisivo. O foco deveria estar na reestruturação da malha métrica, aprendendo com os erros dos últimos 30 anos. Em alguns casos, será necessário reconhecer que certos trechos não são mais viáveis para carga e podem ser destinados ao transporte de passageiros em curtas distâncias, especialmente em áreas turísticas ou de alta demanda, em coordenação com estados e municípios. Isso pode ser associado ao modelo de rail + property, no qual o retorno do investimento vem também da exploração imobiliária nas áreas das estações e pátios ferroviários”, sugere o especialista.

Aportes públicos estão garantidos ao longo dos anos?

Outro desafio é garantir que os aportes públicos aconteçam ao longo do tempo conforme previsto nos projetos – algo historicamente desafiador no Brasil. Se investidores não sentirem segurança nesse aspecto, a tendência é que os processos não os atraiam.

Na nova política, os contratos não estão limitados ao prazo tradicional de 35 anos. Considerando a magnitude dos investimentos e o ciclo de amortização, poderão alcançar 50, 60 ou até 70 anos, segundo o Ministério dos Transportes. Nos casos de autorização, os contratos poderão chegar a até 99 anos. A diretriz é assegurar horizonte contratual compatível com a natureza dos investimentos ferroviários.

A portaria que regulamenta a política prevê três modalidades: concessão comum com investimento cruzado; concessão comum com transferência de recursos do Orçamento Geral da União (OGU); e concessão patrocinada.

Ainda de acordo com o ministério, os projetos atualmente estruturados não adotam concessão patrocinada. A diretriz governamental é priorizar concessões comuns, preservando a responsabilidade fiscal e evitando a geração de despesas correntes de longo prazo.

Quando houver transferência de recursos da União, três critérios serão aplicados: o aporte não pode superar o gap de viabilidade do projeto, identificado no Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEA), a partir do valor presente líquido; o valor transferido não poderá exceder as despesas de capital previstas; e os recursos devem se destinar exclusivamente à constituição de bens reversíveis. O modelo, afirma o governo, permite apoiar projetos estruturantes sem comprometer a sustentabilidade fiscal.